В колонке новостей "Компьютерры" #17 от 29 апреля уже сообщалось, что в ходе специальных слушаний в Конгрессе США были выявлены неприглядные факты в осуществлении проекта модернизации налоговой системы США, получившего название TSM (Tax Systems Modernization). Проектом занимается сама же налоговая служба Штатов – IRS (Internal Revenue Service). За 10 лет на его реализацию потрачено около 8 млрд. долларов из государственного бюджета США, однако, по мнению экспертов из нескольких привлеченных учреждений, TSM все так же далек от завершения, как и много лет назад.

Разумеется, создание систем подобного масштаба – задача непростая. За время их реализации меняются не только технологические основы, но и социальные институты, то есть проект становится параллельным процессом в жизни общества.

Однозначно оценить позиции сторон в возникшем конфликте невозможно – у каждой свои аргументы. Мы предлагаем вам ознакомиться с историей, нынешним состоянием проекта и его возможными перспективами. Ибо завтра в России мы столкнемся с такими же ситуациями.

Рождение проекта

Никто никогда не сомневался в том, что нужно и даже просто необходимо модернизировать систему обработки информации в IRS. В год IRS обрабатывает свыше 2 млрд. различных документов. Если все они представлены на бумаге, то получается стопка высотой около 200 миль. Примерно десятая ее часть – непосредственно документы об уплате налогов плательщиками. В любой момент времени IRS хранит данные и поддерживает целостность архивов о 1,2 млрд. налоговых перечислений. Поэтому даже если все платежи будут производиться из дома налогоплательщика в онлайновом режиме, проблему контроля, обновления и поддержки объединенной базы данных решить не удастся. Так было и так будет.

Первые замыслы модернизировать технику и методы обработки информационных потоков возникли в IRS еще в начале 60-х годов. Экономика переросла ручную переработку информации государственной важности. Однако тогдашний уровень технологий не соответствовал столь масштабной задаче. Сложившаяся практика тех лет заключалась в полностью ручной обработке потоков почтовой корреспонденции, ее архивировании и ведении переписки с печатанием писем на пишущих машинках. Фактически проект TSM стартовал в 1986 году, когда государство выделило первые средства. Нов течение первых 5 лет объемы финансирования были такими, что проект пребывал в состоянии спячки и почти не привлекал к себе внимания.

Застой закончился в 1991 году, когда на должность руководителя проекта в IRS пришел энергичный Фред Голдберг (Fred Goldberg) с группой своих единомышленников. Именно тогда были сделаны основные инвестиции в программу проекта, а Голдберг объявил его цель: обеспечить IRS постоянно обновляемым электронным архивом документов о 80 миллионах налогоплательщиков США. И уже тогда были посеяны семена сегодняшнего конфликта. Государственное бюджетное финансирование не смогло стать стабильной основой для столь продолжительного проекта, и хотя Конгресс каждый год принимал отдельные решения о выделении средств, зачастую деньги задерживались, а ранее определенные объемы субсидий – урезались.

Через некоторое время Голдберг устал бороться и покинул IRS для работы в более спокойном и сытном месте. Ушли и его сподвижники. Аодин из них после своего ухода сказал фразу, которая актуальна не только для США: "Посадите новых людей в Конгресс, в Белый Дом, и вам придется начинать работу сначала и объяснять им все заново".

Лица и роли

Первые признаки беспокойства по поводу проекта TSM начали высказывать летом прошлого года. Тогда же его руководителем был назначен Артур Гросс (Arthur Gross), профессионал в области финансов, экономики и налогов. Ранее он возглавлял успешный проект автоматизации налоговой службы Нью-Йорка. При вступлении в должность Гросс отказался как-либо прокомментировать текущие события, заявив, что сейчас любые высказывания преждевременны.

Сложность складывающихся отношений участников конфликта необычайна. Конгресс, который утверждает бюджет, обеспокоен срывом планов выполнения проекта модернизации IRS A IRS является частью Министерства финансов США, которое среди других министерств и ведомств представляет исполнительную государственную власть. Для постоянного контроля за выполнением проекта TSM Конгресс пользуется услугами Центрального статистического управления GAO (General Accounting Office), занимающегося аудитом по всем бюджетным расходам США. Министерство финансов, со своей стороны пытающееся защитить интересы государства, в том числе и корпоративные интересы защиты чести государственных учреждений, образовало специальную технологичную группу для отслеживания событий, связанных с деятельностью IRS в проекте модернизации. Извечное противостояние законодательной и исполнительной власти присутствует здесь в явном виде

События

В конце 1995 года произошел первый кризис в работах по проекту TSM: плановые сроки срывались, в идеологии проекта обнаружилось полное творческое бессилие ее создателей. Это и привело к тому, что Конгресс отказал в выделении на 1996 год оставшихся 100 млн. долларов (из 700 млн., запланированных на 1996 год, 600 млн. уже были выделены). Заложником ситуации оказался и новый глава проекта Артур Гросс. IRS теперь как никогда нуждается в реалистической идее объединения расползающегося набора разнородных систем и технологий обработки информации, чему, собственно, и служил проект TSM Новые планы все еще не представлены к обсуждению, и Конгресс не собирается выделять деньги прежде, чем все будет тщательно изучено.

В своих суждениях Конгресс руководствуется докладами, подготовленными в первую очередь ОАО, в которых проект в его нынешнем виде подвергается критике в следующих отношениях:

 – вводом первичных данных должны заниматься операторы, а это, скорее всего, не позволит выйти на наполнение единой базы данных на 80 млн. налогоплательщиков, что считается основной целью проекта;

 – даже эффективные территориальные системы не представляется возможным объединить в одну среду, использующую центральный архив;

 – по мнению экспертов GAO, IRS не проявляет никакого желания выполнять плановые работы, поскольку не имеет нужного опыта в больших программных проектах;

 – новый план работ этого года неполон и не содержит решений, снимающих указанные проблемы.

Министерству финансов перспективы проекта тоже видятся в довольно мрачном свете. Традиционная позиция IRS – необходимость сохранения за налоговым ведомством полного контроля над финансами и технической частью проекта – подвергается непрерывной и, надо сказать, справедливой критике. Среди специалистов существует мнение, что любая частная компания, обладающая опытом системной интеграции, уже давно и с меньшими затратами справилась бы с проектом TSM, и его цели были бы достигнуты. IRS аргументирует свою позицию тем, что налогообложение является той областью, где государство должно и будет сохранять полный контроль – как в финансовом, так и в техническом плане. На самом же деле, не покупая у других компаний их готовую или заказную программную продукцию для проекта TSM и не позволяя этим фирмам участвовать в принятии главных проектных решений, IRS обращается к услугам субподрядчиков – частных компаний, например, около 500 сотрудников известной компании TRW давно включены в проект TSM. Естественно, TRW отказывается комментировать совместную с налоговым ведомством деятельность. Web-сайт для IRS (об этом – чуть позже) был также создан частной компанией Websys, но уже на основе совершенно других отношений.

Существует еще одна точка зрения на причины срыва планов и идеологическую несостоятельность проекта TSM. Речь идет о политическом и психологическом сопротивлении новшествам со стороны сотрудников самой налоговой системы. По мнению некоторых наблюдателей, люди, которые привыкли спокойно сидеть целыми днями, перебирать бумаги, иногда что-то делать на компьютере и при этом получать жалованье, отнюдь не заинтересованы в переменах с перспективой лишения работы. Однако сотрудники IRS по этому поводу сказали, что испытывают постоянное переутомление из-за высокой интенсивности работы, и вообще, все это просто домыслы недоброжелателей, поскольку за период модернизации фонд заработной платы IRS уменьшился на 4500 человеко-лет.

Больным местом проекта TSM является также обеспечение безопасности хранения данных. Здесь могут пострадать как налоговые службы, так и налогоплательщики. Специалисты GAO недавно провели специальное исследование условий работы нескольких учреждений, обрабатывающих архивную информацию IRS. В результате было обнаружено полсотни фактов вопиющих нарушений условий безопасности данных. Сотрудники IRS теряли электронные ключи, простые ключи от помещений, идентификационные магнитные карты, забывали пароли. В помещениях хранения данных оказалось немало пожароопасных материалов, огнетушители были неисправны или с истекшим сроком годности, архивы не были надежно резервированы и т.д.

Приведу самый интересный, прямо-таки анекдотический случай. В одном из учреждений IRS эксперты ОАО обнаружили на доске объявлений предписание каждому служащему, уходя с работы, обязательно сообщать свой пароль сменщику. Вот уж точно, нарочно не придумаешь.

IRS защищается

Представители IRS и их начальники в Министерстве финансов отстаивают свою позицию, уверяя, что на самом деле все не так уж плохо. По их мнению, проект такого масштаба и сложности быстро выполнить просто невозможно. При этом за последние годы, говорят они, качество обслуживания клиентов-налогоплательщиков заметно улучшилось. Значительно усовершенствована коммуникационная инфраструктура IRS. Одним из достижений считается внедрение специальной программной системы, названной Telefile, позволяющей любому налогоплательщику самому делать уведомление об уплате налогов, позвонив по выделенным бесплатным номерам телефонов налоговой службы¹ используя клавиши телефона с тональным набором, можно ввести всю нужную информацию. В прошлом году в указанных целях Telefile воспользовались более 700 тысяч налогоплательщиков. IRS надеется, что в этом году пользователей этой системы окажется не менее 3 миллионов. В будущем планируется распространить услуги Teiefile на иные формы документов, применяемых в практике налоговой службы.

Другим, еще более важным своим достижением IRS считает создание трех центров хранения и обработки данных, в которых будут размещены 12 дорогостоящих суперкомпьютеров налоговой службы (сейчас они находятся в разных местах и не имеют хорошей связи между собой). Эти три центра будут соединены надежными, в высшей степени защищенными каналами связи и станут поддерживать единую базу данных. По мнению руководителей IRS, это достойный ответ критикам хода выполнения программы модернизации...

В 1995 году электронная обработка коснулась сведений о 14млн. американских налогоплательщиков. Это, конечно, далеко до 80 млн., обещанных Голдбергом еще в 1991 году. Нынешние руководители IRS не делают столь опрометчивых заявлений: теперь речь идет о постепенном увеличении показателей массовости обслуживания: сначала 25 млн. человек, потом 30 млн., а когда-нибудь – 50... Надо сказать, что качество обработки документов существенно улучшилось. Раньше, при ручной обработке, выявлялись ошибки в 18% документов, теперь этот показатель составляет всего лишь 1%!

Одним из новых перспективных подходов IRS считает получение данных о налогах частных лиц непосредственно с предприятий и из финансовых учреждений. Если вы помните, в советские времена у нас была именно такая система, причем доведенная до совершенства. Может быть, это новый виток спирали? IRS гордится тем, что в прошлом году ей удалось получить 232 млрд. долларов налогов непосредственно от 41000 предприятий, использовав электронные платежи и отказавшись от неэффективных индивидуальных отчетов налогоплательщиков.

Помимо прямых оправданий, IRS высказывает претензии в адрес инстанций, финансирующих всю работу службы, не связанную с проектом TSM. Руководители налоговой службы жалуются, что президенты частных компаний нередко имеют основную зарплату около 1 млн. долларов в год, в то время как руководство IRS получает в среднем 120 тысяч долларов.

Непонятно, является ли поведение руководителей налоговой службы хорошей миной при плохой игре, но их настроение выглядит весьма оптимистичным. Было заявлено даже, что новый улучшенный план проекта, который сейчас является предметом спора с Конгрессом, будет представлен к рассмотрению уже в конце весны.

В попытках сдержать понятный интерес общественных и правительственных органов к использованию в проекте модернизации столь значительных средств налоговое ведомство подготовило отчет о том, на какие цели были истрачены 2,8 млрд долларов за три истекших года – с 1993 по 1995. Из отчета следует, что наряду с закупками аппаратных средств – компьютеров и коммуникационного оборудования – гораздо больше денег затрачено на оплату труда разработчиков программного обеспечения. Кроме 500 сотрудников упомянутой TRW к участию в программной части проекта было привлечено 100 специалистов Иллинойсского технологического института, который был подключен официально как базовый исследовательский и конструкторский центр по проекту модернизации IRS и получил в этом качестве свою долю фондов .В одном только 1995 финансовом году на зарплату персонала, работавшего по контрактам общим объемом 2700 человеке-лет, было истрачено 350 млн долларов.

Итак, за отчетный период 120 млн. были истрачены на обучение специалистов и командировки, 560 млн – за работу по контрактам, 647 млн – на зарплату постоянного персонала. Общая сумма затрат на покупку готовых программных средств, коммуникационного оборудования и компьютеров составляет 570 млн долларов. Сразу отмечу, что приведенные данные не характеризуют всех статей финансового отчета, а только демонстрируют порядок цифр.

Вспоминается бурная история создания систем автоматизации управления производством в СССР в 70-80-е годы на базе ЕС и СМ ЭВМ Где же эти АСУ, и что они теперь делают?

Налоговая служба и Internet

Пытаясь использовать Internet для сбора налогов, IRS в рамках финансирования проекта TSM разработала программу Cyberfile, что обошлось в 30 млн долларов. В конце минувшего марта, уже после того как Конгресс отменил остаточное финансирование проекта TSM на 1996 год, ОАО выразило сомнения в защищенности этой программы от несанкционированного проникновения в основные архивы налоговой службы. В результате налоговая служба отменила до лучших времен запланированное бета-тестирование системы Cyberfile.

Еще один повод для критики Cyberfile имеет экономическую подоплеку Скептики рассуждают так. Система уже обошлась в 30 млн долларов. По прогнозам,в первое время ею будут пользоваться порядка 10-30 тысяч налогоплательщиков. А поскольку система оплаты налогов, в отличие от коммерческих сетевых услуг, apriori должна быть бесплатной, каждый налогоплательщик обойдется в сумму до 3 тысяч долларов, т. е. на эту же сумму уменьшатся поступления от его налогов. Тут много непонятного – например, 30 млн, которые ушли на систему Cyberfile, тоже были получены из государственного бюджета, в котором налоги далеко не последняя статья доходов.

Среди потока неудач, преследующих налоговое ведомство, положительно "каплей меда" стало открытие в январе этого года собственного Web-сайта IRS. Его разработкой и созданием занималась частная компания Websys. Все это, включая закупленное оборудование, каналы связи, услуги провайдеров, оплату работ, стоило около 500 тыс. долларов. Проект выполнялся в течение двух месяцев. По случайному стечению обстоятельств сайт был введен в действие именно в тот день, когда Конгресс отказался выделить оставшиеся 100 млн долларов под проект TSM.

За свои полмиллиона IRS получила около 3000 Web-страниц с информацией для налогоплательщиков, включая все необходимые формы документов и пояснения к ним. Ежедневно к сайту пробуют прорваться около 600 тысяч клиентов, каждый день с FTP-сервера скачивается около 30 тысяч пакетов документов разных форм Успех превзошел все ожидания.

Между тем руководители и сторонники этого проекта даже внутри самой IRS испытывают недовольство и раздраженность. Причина в том, что многие не желают менять стиль работы и видят в новых веяниях угрозу потерять место. Однако Websys надеется на новые контракты и заказы от IRS. Среди планов – доводка системы Cyberfile до требований GOA в области защищенности от несанкционированного доступа и последующее участие в ее бета-тестировании. Представители IRS заявили о своем намерении перенести метафору Web-сайта в проект TSM Известно также и о сохраняющемся резко негативном мнении руководства GOA о выходе некоторого сервисного набора налоговой службы в Internet.

Особенно довольными осмотром нового сайта остались чиновники из Белого Дома Джим Лайтфут (Jim Lightfoot), председатель подкомитета, наблюдающего за финансированием IRS, особо отметил, что в данном случае деньги брались не из госбюджета, и пожелал IRS действовать и далее в том же духе.

Что же в итоге?

По мнению г-на Лайтфута, располагающего, по-видимому, достаточной информацией, ничего страшного вообще не произойдет. Может быть, кого-то немного накажут, кого-то попросят с должности. Но в целом прогноз для проекта оптимистичен. Есть силы, которые не дадут погубить проект, и в конце концов они победят.

История эта многогранна, и не так просто дать ей однозначное толкование Избегая обсуждения политических конфликтов и скандалов, хотелось бы отметить существенные технологические и методические отличия ситуации сегодняшней от той, что имела место 10 лет назад. Революционные изменения происходили настолько быстро, что такая инертная махина, как налоговая служба, просто не успевала, да и не смогла бы на них адекватно реагировать. То, что сегодня представлялось передовым достижением, завтра становилось хламом для помойки. Кто сейчас помнит о былой славе и величии TRW, считавшейся непререкаемым авторитетом в области методологий проектирования сложных программно-аппаратных комплексов? Такой компании, как Microsoft, тогда еще не было Apple только появился на свет. В те времена бытовало мнение, что руководить разработкой сложной системы должен непременно заказчик.

Главный вывод, к которому пришли в IRS, заключается в том, что каждый должен заниматься своим делом История с Web-сайтом в этом плане очень показательна. Мнение нового руководства налоговой службы склоняется к тому, что нужно покупать больше готовых программ, сделанных специализированными фирмами, а свои разработки проводить только в самых нестандартных ситуациях Дорогу профессионалам!